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匯聚學界智慧共促慈善事業健康發展

時間2020-09-22 23:50:04   來源:慈善公益報 

 


 

匯聚學界智慧共促慈善事業健康發展

——中國社會保障學會“《慈善法》實施評估”系列報告摘編

 

  慈善公益報 慈善事業是我國社會保障體系的有機組成部分,發展慈善事業不僅是全面建成中國特色的多層次社會保障體系的應有之義,也是促成社會財富第三次分配和構建共建共治共享的社會共同體的必由之路!洞壬品ā返闹贫ㄅc實施對中國慈善事業的發展具有劃時代意義。2014年3月至2015年年底,我牽頭的“慈善事業立法研究”課題組先后向全國人大內司委和法律委提交了17項專題研究報告,許多內容被吸納入法,特別是慈善信托、慈善服務二章均是深入研究的基礎上以高質量的研究成果力爭寫入法律的重要內容,為《慈善法》的起草和制定做出了直接且重要的貢獻,得到了國家立法機關的充分肯定。之后,課題組核心成員也一直跟蹤研究《慈善法》的實施進展。2020年,為配合全國人大常委會開展的首次《慈善法》執法檢查,課題組在深入調查和專題研討的基礎上,形成了系列專題評估報告,并陸續刊登在全國人大社會建設委員會《簡報》上。這些報告集中地反映了學界對《慈善法》實施以來的觀察、評價與進一步完善相關制度的思考,引起了全國人大常委會領導同志的高度重視。今次刊選部分報告的觀點,以期共同推進慈善事業的健康發展。

  ——全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成


 

  北京師范大學民生保障研究中心主任、教授,中華慈善總會專家委員會委員謝瓊:

  慈善服務的發展與法制完善

  慈善服務是慈善活動中的一部分,慈善服務與募捐、捐贈構成了慈善活動的完整鏈條。慈善服務是慈善資源利用和服務遞送系統的統稱,是慈善資源募集后,由慈善組織或其他慈善主體使用慈善資源、服務于受益人或社會、以實現慈善目的的活動。因此,《慈善法》專設“慈善服務”一章,對慈善服務的概念、實施主體、實施方式及志愿者參與等相關事項做出了規定。

  《慈善法》實施四年來,國務院及民政部等相關部門和地方政府主要從鼓勵發展志愿服務、鼓勵政府購買服務等方面出臺法規政策來規范、支持和促進慈善服務,取得了初步成效。一方面,慈善組織的服務項目逐步增多。如南都公益基金會圍繞公眾意識、政策法律、數據標準和平臺網絡四個方面開展相關慈善服務工作;北京歌路營慈善基金會服務中國農村寄宿制學校和鄉村兒童成長教育,目前已是中國服務鄉村兒童體量最大、學校數量最多的民間公益組織。新冠肺炎疫情期間,許多慈善組織聯合各方面專業人員為疫區群眾和一線工作人員提供心理輔導和其他服務。據不完全統計,目前慈善組織在參與扶貧、教育助學、生態環保、醫療衛生、大病救助、賑災救災、國際救助、動物保護、文體藝術、就業創業、社區服務、公益倡導、行業發展等方面都創新性地提供了多種慈善服務。另一方面,志愿服務在明顯上升,服務內容廣度上也有擴展。截至今年3月16日,我國實名注冊志愿者總數達到1.69億人,志愿團體116.36萬個,累計志愿服務時間22.68億小時。志愿服務活動已覆蓋醫療、教育、扶貧、養老、環保、助殘、文化、體育和“一帶一路”等多個領域。在新冠肺炎疫情期間,志愿服務為疫情防控作出了重大貢獻。除了發動社會力量捐贈口罩、呼吸機等醫療物資外,志愿者在防疫全過程中參與社區防控宣傳、排查登記、卡口巡查、保障物資運輸、心理疏導支持,疫情防控志愿服務在參與人數、持續時間、服務時長等方面都創造了歷史性的新紀錄。據不完全統計,截至5月31日,全國參與疫情防控的注冊志愿者達到881萬人,志愿服務項目超過46萬個,記錄志愿服務時間超過2.9億小時。

  盡管慈善服務在不斷發展,但在實踐中還存在諸多問題,主要表現為:一是“服務慈善”意識不強。整體上看,我國慈善事業還處在“募捐慈善”狀態,慈善組織多以募款額和捐贈數額為主要指標,沒有認識到“服務慈善”的重要性,為有需要者提供慈善服務的意識還不強,因而造成“服務慈善”資源儲備不足,通過服務提供化解問題的能力和方法等都十分欠缺。二是慈善服務的政策供給不足。目前只有《財政部、民政部關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》《“互聯網+社會組織(社會工作、志愿服務)”行動方案(2018-2020年)》《民政部關于大力培育發展社區社會組織的意見》等在鼓勵發展和規范社會組織中提到社會組織的服務能力,制度供給明顯不足。三是慈善服務能力有限。多數慈善組織仍以募捐金額為最終判斷標準,致使組織內更強調勸募能力的培養,忽視或不重視服務能力培養;而能激發慈善熱情、鏈接社區慈善資源、提供慈善服務的社區基金會在北上廣地區發展快速,但又缺乏相應的政策引導與專業人員支持,開展社區慈善服務的能力不足。四是慈善服務缺乏標準與規范。慈善服務的目標指向、服務內容、服務方式、服務提供或項目實施方與受益方的權利義務關系,以及實施過程中例外事件的處理等都缺乏相應的法律法規政策進行規范。

  從發達國家的經驗和我國社會發展的需要出發,促進慈善服務的發展應當是大勢所趨,我國應當將發展慈善服務作為慈善事業發展的主攻方向,為此,應當加快完善相關法律法規政策加以引領。

  一方面,應當加快完善慈善服務政策支持,扶持服務型慈善組織發展。慈善服務是慈善宗旨和慈善目的實現的最后也是最重要的環節,要發展好慈善服務,必須首先發展好“服務型”慈善組織和促進志愿服務持續發展。建議修訂《慈善法》,將服務型慈善組織作為慈善組織的重要組成部分給出明確的政策規范,對已經從事慈善服務的民辦非企業組織或社會團體應當允許直接登記為慈善組織。民間設立的養老機構、助殘機構、兒童服務機構均可以轉化為服務型慈善組織,以便促使公共資源與民間資源有效融合。

  另一方面,加快制定專門的慈善服務政策,為服務型慈善組織提供依據與指引。慈善服務直接面向有需要的社會成員,在現實條件下大多是弱勢社會成員,服務型慈善組織開展慈善服務需要有相應的政策規范,包括慈善服務提供的一般程序與原則,慈善服務項目的設立、開展、變更、終止等,服務型慈善組織與服務對象的權利義務關系,服務提供過程中的監督,以及評估服務質量的標準等,均應當有相應的政策規范或行業指引,只有這樣才能有針對性地提高慈善服務的質量。


 

  北京大學非營利組織法研究中心主任、中華慈善總會專家委員會委員金錦萍:

  完善慈善法要重視組織法規范

  《中華人民共和國慈善法》自實施以來,迄今已經四年有余。作為我國歷史上第一部慈善法,該法是我國慈善事業建設的第一部基礎性和綜合性的法律,兼具慈善組織法、慈善行為法和慈善促進法的內容。但是毋庸諱言的是,組織法方面的規范相對不足,亟待完善,試舉下列若干問題闡釋之:

  其一,須通過制定配套制度修補立法“硬傷”!洞壬品ā芬苑菭I利組織的成立時間先后來區分慈善組織的認定和登記程序的適用,無疑存在邏輯上的硬傷,甚至將《慈善法》頒布之后實施之前的非營利組織置于這兩種程序之外,無法成為慈善組織。針對這一問題,需要通過制定配套制度來予以完善,即擴大慈善組織認定的適用范圍,將其擴展至成立于任何時段的非營利組織,包括《慈善法》實施之后的非營利組織。這樣逐漸形成慈善組織的基礎組織形式登記與慈善組織資格認定這兩種程序的分離,邏輯上更為嚴謹。

  其二,進一步理清慈善組織的定義,并將此貫穿于慈善組織認定和登記制度之中。目前在慈善組織、慈善活動的定義中,缺省了關于慈善的“公益性”特征。建議修改《慈善法》第三條的規定,明確“慈善活動”的“公益性”特征,即受益人須具備公眾性等要件。并將“公益性”要求貫穿于慈善組織的登記和認定程序之中。同時,盡管《慈善法》對于慈善活動的界定符合我國的國情和發展階段,且具有一定的前瞻性,采取了“中慈善”的含義。但是實踐中,慈善組織在選擇宗旨和業務范圍時卻受到登記管理機關的限制,大多只能選擇《慈善法》第三條所規定的前兩項內容,導致產生以下問題:其一,欲從事《慈善法》第三條第三、四、五項所規定慈善活動的個人和單位無法設立慈善組織;其二,從事前兩項規定慈善活動的慈善組織只能從事傳統慈善活動,無法采取具有創新理念的慈善活動,例如扶貧方面,只能“授人以魚”,卻不能“授人以漁”,因為一旦從事具備后者特征的慈善活動,將面臨突破宗旨和業務范圍從事活動的質疑或者指控,并面臨審計機構、登記管理機關等政府部門的質詢乃至行政處罰;其三,不少組織只能采取“曲線救國”的路線,先以狹窄的業務范圍獲取登記,然后在實踐中尋求變通,但是這依然面臨合規性方面的壓力。當然要從根本上解決此問題,須改革慈善組織基礎組織形式的登記體制。

  其三,盡快修訂三大條例,完成與《慈善法》相關規定的銜接,真正貫徹落實便利慈善組織登記的原則。作為慈善組織基礎組織形式的基金會、社會團體和民辦非企業單位(社會服務機構的前身)所依據成立的三大條例在《慈善法》實施之后一直未進行及時修改,導致問題叢生。建議盡快修改這三大條例,為《慈善法》實施提供必要的支持和配套措施。

  其四,盡快制定社會組織法,明確慈善組織基礎組織形式的基本權利義務和必要詳盡的治理結構方面的規定!洞壬品ā芳婢呓M織法、行為法和促進法等多種角色,成為慈善領域的基礎性法律,但是毋庸諱言的是,《慈善法》對于組織法內容著墨甚少。尤其是慈善組織治理結構方面,相關規范未能建構。從法律體系的角度來看,若不宜在《慈善法》中對此濃墨重彩,那么就得盡快啟動《社會組織法》或者《非營利法人法》的制定工作,從組織法方面厘清上述基礎性問題。對于慈善組織負責人的兼職禁止問題需要及時回應,若等不及《社會組織法》的出臺,不妨通過修訂相關條例來予以彌補。

  其五,盡快明確慈善組織退出機制中的具體規則問題。慈善組織的退出機制中,最為疑難的問題是剩余財產的歸屬。盡管《慈善法》采納了“近似原則”,但是對于慈善組織終止之后剩余財產的具體處置依然缺乏機制和程序上的依據,建議通過出臺配套制度予以落實。

  法律的生命在于實施。期待《慈善法》的完善和實施能夠一以貫之“開門立法”的理念和模式,集眾人之智慧,鑄慈善之善法。


 

  中國社會科學院法學研究所副研究員、中華慈善總會專家委員會委員栗燕杰:

  慈善募捐的實施情況及法制完善建議

  2016年《慈善法》出臺,慈善募捐有了直接法律依據。在以往各地立法探索的基礎上,《慈善法》將募捐制度予以統一,公開募捐資格門檻下降,向各類慈善組織開放。

  《慈善法》出臺后,民政部等部門先后單獨或聯合出臺《慈善組織公開募捐管理辦法》《公開募捐平臺服務管理辦法》《關于改進公開募捐方案備案工作的通知》《公開募捐違法案件管轄規定(試行)》等一系列規章制度,《慈善組織信息公開辦法》中也有較多與公開募捐相關的規則要求。江蘇、浙江、北京多地的地方立法,關于慈善募捐也有予以細化、更具操作性的規范?傮w上,針對慈善募捐的制度規范已較為全面系統。

  在制度實施運行中,借助互聯網+政務服務,慈善公開募捐方案備案手續有所簡化;互聯網公開募捐信息平臺在慈善募捐中發揮作用日漸突出;2019年以來,甘肅蘭州、江蘇鹽城等多地民政部門發布舉報慈善捐助失信問題或類似公告,對于詐捐、騙捐、冒用慈善組織名義組織捐贈活動的,一經查實,則依法處理。信用獎懲機制已初見成效。

  慈善募捐已有制度仍以限制規范為主,實踐中還存在加碼、變形,公開募捐資格及備案、公開等一系列要求在實踐中過嚴,一些操作層面的問題尚未得到徹底解決,社會各界關注的個人求助等問題缺乏明確、合理的法律規范。突出表現在:一是公募資格獲取困難。實踐中一些地方進一步加碼,公開募捐資格的門檻進一步抬高,各種隱性限制、要求不一而足,導致慈善公開募捐資格獲取困難。二是募捐相關平臺疊床架屋。備案平臺、募捐信息發布平臺、互聯網公開募捐信息平臺,各種范疇糾纏不清。三是募捐相關執法監管不到位。多頭募捐、頻繁募捐、募捐財物的“跑、冒、滴、漏”等問題,不同程度存在。由于制度本身不夠健全,加之執法隊伍未能跟上,執法監管仍存在缺位。

  募捐的政府角色,應跳出偏重“審批備案”的傳統慣性,逐步走向“結果責任”主導的模式,募捐的行政法律制度及其實施,應在確保底線安全的前提下,最大限度降低門檻,最大限度為慈善組織、慈善活動減少負擔,最大限度提供便利。進而,在事前、事中、事后之間,需保持適度的平衡;在有序監管與募捐活力之間,保持適度的平衡。為此,有必要以此次《慈善法》執法檢查為契機,對慈善募捐相關法律法規、文件政策和內部慣例、實踐做法,進行全面評估清理消除,進而回到《慈善法》本源,消除不合理甚至彼此矛盾沖突的規范、慣例和做法。為此,首先應真正降低門檻增強制度吸引力,讓慈善募捐成為慈善組織天然權利。其次,著力推進募捐資格及備案等流程優化,推進平臺整合,合理配置平臺功能,走向“無感式”辦理。最后,加強慈善募捐相關執法,凈化慈善環境。


 

  中華慈善總會籌募部部長、專家委員會秘書長劉芳:

  慈善信息公開的成效、問題與法制完善建議​

  以2011年“郭美美網絡事件”為重要標志,我國慈善組織進入了一個亟待重塑公信力的時期。信息公開作為慈善組織公信力建設的根本途徑與核心內容,成為推動慈善事業發展的一項重要工作。在《慈善法》頒布實施之前,慈善信息公開相關的規定散見于《公益事業捐贈法》《基金會管理條例》等各類法律法規文件中,主要是對相關公益慈善組織提出原則要求,但普遍缺乏強制性和可操作性。

  《慈善法》專章規定了慈善信息公開的內容、要求、監管方式和法律責任,在提高慈善信息公開的規范性、強制性和可操作性等方面取得顯著的進步和成效。主要體現在慈善信息公開平臺建設、慈善組織信息公開的積極性和主動性以及公眾捐贈理念和行為等方面的改變。

  當前慈善信息公開仍然存在一些不容忽視的問題,主要表現在:對于《慈善法》等相關法律法規的執行力度不夠;缺乏具體的評價指標和強制性措施;未考慮重大突發性事件的特殊性;信息公開的內容和形式與公眾期望存在較大差距;慈善組織信息公開實務工作存在較多難點問題;當前法規對于慈善組織以外的主體缺乏有效規范;對于捐贈信息保護不到位,存在較大隱患等。

  建議以《慈善法》執法檢查為契機,進一步推動加強慈善信息公開工作:一是全面提升信息公開在慈善組織管理中的地位,將傳統的政府親自監管轉變為以信息公開為主導的公眾監督,以行業自律為主導的行業監督和以制定規則、實施獎懲的政府監管相結合、“三管齊下”的模式。二是加大對“慈善資金支出”等信息公開核心指標的強制性規定。三是建立政府主導下的重大突發事件慈善信息公開機制。四是制定實施慈善組織信息公開的實施細則和相應的評價指標,與政府部門的獎勵、處罰機制密切對接,并鼓勵第三方機構對慈善組織開展組織透明、績效評估和信用評級等評估,推動慈善行業自律。五是推進慈善信息公開的標準化、信息化進程,提升各個平臺的互補性和統一性,降低慈善組織在信息公開方面的工作量和成本。六是加強慈善組織信息公開能力建設和內部治理建設,推動慈善組織在資金管理、項目管理、信息管理等方面的技術建設,為慈善信息公開打造更為高效的組織管理系統。七是營造更良好的慈善信息公開法制環境,同時增強政府、專家學者、慈善行業在引導社會正向輿論引導和輿情處理方面的能力。

  總之,慈善信息公開需要政府、公眾、媒體和慈善組織的共同努力,需要從法律保障、政府監管、行業自律、社會輿論等多方面促進,需要在較長的時期內進行不斷地調適和完善。特別是應以《慈善法》的貫徹落實情況為依據,進一步填補法律法規漏洞,提升公眾、媒體在參與慈善事業、進行信息監督方面的積極性,發揮慈善信息公開“陽光防腐劑”的真正作用。


 

  華中科技大學副教授陳斌:

  補齊慈善法制短板 建立慈善應急機制

  應急機制是指為應對突發公共事件而采取的一系列應急措施和處理方略,具體涉及預測預警機制、應急反應機制、應急處置機制、恢復重建機制等適應突發事件不同環節的運行機制。2020年暴發的冠狀肺炎疫情是一場重大的公共衛生事件,其對我國應急管理體系亦是一次重大檢驗,既檢視了各級政府應對突發公共衛生事件的能力,也考驗著作為社會力量的慈善事業在國家治理體系和應急管理機制中的功能與作用。

  在疫情暴發后,以愛心捐贈和志愿服務為主要表現形式的社會慈善熱情再一次被激發。既有國內大量企業慷慨解囊、積極捐贈款物的善愛景象,也有社會公眾憑一己之力,積極為一線工作者提供幫助的種種善行,還有海外同胞乃至外國友好人士積極為抗擊疫情籌集物資的頻頻善舉。根據易善數據平臺發布的統計數據顯示,截至4月22日,此次全國疫情防控捐贈總額達到394億元。由此可見,以慈善為載體的社會力量作為政府防疫工作的有效補充發揮了重要作用,為抗擊疫情提供了巨大支持。

  然而,在參與此次抗擊疫情過程中,慈善領域也暴露出一系列短板和不足,其中尤為突出的是缺乏應急機制(如應急預案、應急協調機制、信息共享機制以及監管機制)所導致的疫情初期慈善活動運行無序、資源配置失效等問題,并由此引發了湖北省紅十字會和武漢市紅十字會等機構的信任危機。目前,我國應急管理體系主要關注的是政府在突發事件中的行動規劃和操作程序,突發事件應對法也主要規制的是政府的應急機制。與此同時,現行的慈善法制亦主要調整常態下的慈善關系,缺乏緊急狀態下的應急機制。

  此次疫情提示我們,慈善法制也需要建立應急機制,當突發公共事件等緊急狀態出現時,能夠依法迅速啟動慈善應急機制。為此,有必要通過修改、完善《慈善法》,建立慈善應急機制,具體包括:第一,在《慈善法》修訂中應增加制訂專項慈善應急預案的內容,并指定由主管部門或慈善行業組織負責,從而為重大突發事件發生后的慈善行動提供清晰的指引。第二,完善《慈善法》中關于建立慈善應急協調機制的內容,出臺相應的實施細則,明確不同參與主體的職責。一方面,建立政府與慈善組織之間的應急協調機制,理順政府與慈善組織的關系;另一方面,建立慈善組織之間的協調機制,注重樞紐型慈善組織的培育與發展。第三,健全《慈善法》中有關慈善信息共享機制的規定,促使緊急狀態下的慈善供需信息對接機制得以真正落實。第四,完善稅收優惠等慈善促進措施,提升慈善組織應急能力。第五,重視慈善應急監管機制建設,一方面,加強《慈善法》與《審計法》《突發事件應對法》等法律的銜接,強化行政監管的職能;另一方面,注重發揮社會監督的積極功能,并推動慈善組織主動接受監督,增強應急情況下慈善監管的效能。


 

  中國勞動關系學院公共管理學院副院長、教授,中華慈善總會專家委員會委員楊思斌:

  慈善信托的發展情況與法制完善建議

  《慈善法》專章規定慈善信托,建立了慈善信托的制度框架,旨在激活公益(慈善)信托!洞壬品ā奉C布后,為確保慈善信托的制度落實,中央和地方有關部門陸續出臺了一些慈善信托的規范性文件,推動了慈善信托的制度完善!洞壬品ā穼嵤┖,慈善信托得到了一定的發展,主要表現在:慈善信托范圍涉及各類法定慈善目的,并愈加具體明確;慈善信托的備案數量整體呈現不斷發展的趨勢;慈善信托財產規?焖僭鲩L;慈善信托的地域分布不斷拓展;慈善信托業務不斷創新。

  然而,目前關于慈善信托的認識和規制并未全面充分地體現慈善立法的本意,有的在一定程度上偏離了慈善信托的發展規律,制約慈善信托健康發展的障礙依然存在。第一,對《慈善法》關于慈善信托定位的認識不夠準確,慈善信托的管理規定及部分實踐存在與《慈善法》立法精神不盡一致的問題。慈善信托是慈善活動的一種方式,其本質上屬于慈善活動,慈善是目的,信托是手段。民政部門是慈善信托的主管部門和備案部門,未在民政部門備案的慈善信托不能享受稅收優惠,這在慈善立法中是明確和清晰的,具體體現在《慈善法》第六條、第四十五條,第九十二條、第九十三條和第一百零五條等。然而,在2017年7月銀監會、民政部出臺的《慈善信托管理辦法》中,銀行業監管機構似乎成為慈善信托監管的主導機構,體現在《慈善信托管理辦法》的第六條和第六十二條等。實踐中,部分信托公司開展慈善信托的積極性高,試圖在稅收優惠方面有所突破。本應作為慈善信托監管配合部門的銀行業監管機構走向前臺,成為主導慈善信托發展的機構,這在一定程度上偏離了慈善信托的發展方向。第二,影響委托人設立慈善信托積極性的制度性問題并未得到根本性解決。突出表現在:慈善信托備案的標準各地差異較大,慈善信托財產登記制度尚不完善,稅收優惠制度尚未落實等。第三,制約受托人(信托公司或慈善組織)高效運行慈善信托的制度瓶頸仍未突破。突出表現為:慈善信托受托人出具捐贈票據困難,慈善組織開立慈善信托專用資金賬戶困難,慈善信托受托人能力建設不足。第四,慈善信托內部治理規則缺失、政府監管協作銜接機制不暢。

  慈善信托的健康發展,首先,應該準確理解《慈善法》關于慈善信托的法律定位和相關制度,確保慈善信托運行在法治的軌道上。慈善信托本質上屬于慈善公益范疇而非信托范疇,民政部門是其主管部門,銀行業監管機構是慈善信托監管的配合部門,其只是在涉及信托業務的環節進行監管。只有民政部門主導和備案的慈善信托,才有資格享受稅收優惠,銀行業監管機構主管的信托應該是民事或營業信托,不應享受稅收優惠。其次,應當在慈善信托配套制度上予以系統完善:第一,完善慈善信托委托人的系列保障機制,調動全社會設立慈善信托的積極性。第二,強化慈善信托受托人開展信托活動的保障機制,全面提升慈善信托運行效率。第三,優化慈善信托內部治理與外部監督機制,切實保障慈善信托受益人的合法權益。


 

  廈門大學公共事務學院教授楊方方:

  社區慈善的發展與《慈善法》的完善

  我國素有樂善好施和鄰里互助的傳統,而社區作為居民聚居、生活的場所是最能夠體現這種傳統的地方。一般而言,社區內的成員之間通常相對熟悉,扎根于社區、服務于社區的社區慈善符合中國“熟人社會”的選擇偏好,其在慈善需求信息收集上具有獨特優勢,能精準把握各類弱勢群體的需求信息,輔之較強的溝通互動能力帶來的資源動員能力,可以將“弱者優先”的現代慈善人文價值和道德優勢真切和形象地展現出來,能夠形成“熟悉-信任-認同-參與-互助”的完整鏈條。有鑒于此,有必要對社區慈善給予明確的法律定位并提供更加具體的政策支持。

  1.將社區慈善列入法律正文中加以適當規制!洞壬品ā穼⒊青l社區組織與單位開展群眾性互助互濟活動并列入附則,意味著將其排除在法律正文之外,這種規制容易引起誤導:一是既然所有城鄉社區組織都可以在社區內開展群眾性互助互濟活動,社區層面就不需要專門的社區慈善組織了;二是社區內部的“互助互濟”服務范圍固定,服務對象特定,有別于社會化、開放性的“慈善”救助,因此,社區慈善組織“名不正言不順”;三是即使存在“準”社區慈善組織,它們的慈善資源也只能在封閉的循環鏈條中流轉,似乎只能自給自足,而無需利用外部慈善資源,亦無法獲得政府購買等資源補貼機會。同時,將生活功能為主的社區與就業功能為主的單位內部互助活動并列亦欠妥:單位是職業場域,屬于初次勞動收入分配空間,個人在單位中是競爭性角色,是人力資本供給方,單位是人力資本使用方,其第一使命是按勞動者的貢獻支付勞動報酬;社區是生活場域,個人在社區中是服務需求方,需求生活化、多樣化又具有普遍性,社區居民之間是共同體角色。兩個場域中個人的生活風險外化意愿不同、對外的慈善信息呈現和慈善期待不同,互助互濟的空間存在較大差異,不宜等同視之。因此,社區慈善應納入《慈善法》正文加以規制。

  2.明確社區慈善組織的法律地位。作為現代高流動性生活的一個場域,社區的社會性不言而喻,社區慈善的社會性也毋庸置疑,發展社區慈善事業需要首先發展好社區型慈善組織。但若無法律的正名,社區慈善組織將難以得到認同。同時,還要考慮到社區慈善組織均是小微型(類似于小微型企業),需要的是綜合且常態化的慈善服務,如各類公共事件、職業傷害、失業、感情不順等等,社區慈善組織也很難按照社會化的慈善組織進行募捐與服務相分離,這兩個特點決定了應當對社區慈善組織進行有別于一般慈善組織的法律定位。適宜的方式是在慈善組織一章中增加社區慈善組織的條文,明確其具有相應的法律地位但可以采取備案制,以便降低社區慈善組織的準入門檻。

  3.加大對社區慈善的政策支持力度。目前,我國政府的社會服務購買力度不大且呈現購買內部化現象嚴重。以2014年至2016年民政部中央財政購買社會保障服務為例,政府購買的內容“大而全”,傾向于從購買結果看問題;在購買對象上,基層組織參與較少,有官方背景的“高大上”的社會組織更受青睞,購買的內部化和重復化現象嚴重;在購買內容上,更偏向于“福利提升”型項目而非“生存救助”型項目。這樣的購買不僅難以提升治理水平還會強化慈善組織的志愿失靈,同時還加劇慈善組織發展生態的不平衡。實際上,風險社會化下的保障需求依然是多樣化和個性化的,以兒童群體為例,可分為孤兒、事實無人撫養兒童、殘障兒童、患罕見病兒童、流浪兒童、服刑人員子女、留守兒童、貧困家庭兒童等,政府購買服務也應該面向基層,滿足捐助的個性化需要。為此,《慈善法》應明確政府購買的公共服務優先面向社區慈善組織,以此確保其社會效用得到提升。

  4.充分發揮社區慈善在需求信息籌集中的優勢,讓其成為大中型慈善組織走向社區的有效載體。鑒于現實中經常出現慈善信息不對稱的現象,而社區慈善具有直接面向有需要者、需求信息收集便捷、可以動態性跟蹤等優勢,建議通過政策指引而使之成為大中型慈善組織實現慈善資源優化配置和提高相關服務質量的支點,如果每個城鄉社區都有社區型慈善組織,則我國的慈善服務網絡就會遍及全國城鄉,最終必然促使整個慈善事業獲得全面快速、高質量的發展。

責任編輯:csgyb2

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